根據(jù)《中華人民共和國審計法》第二十二條的規(guī)定,，自2019年3月5日至4月30日，深圳市審計局派出審計組,，對深圳市交通公用設(shè)施建設(shè)中心負(fù)責(zé)建設(shè)的深圳市春風(fēng)隧道工程進行了跟蹤審計,，對重要事項進行了必要的延伸和追溯。

　　一,、被審計事項的基本情況

　　春風(fēng)隧道工程西起濱河大道上步立交東側(cè)與濱河大道對接,，東至新秀立交西側(cè)與東部過境高速公路市政連接線配套工程對接。道路等級為城市快速路,，路線全長5.078公里,，其中隧道總長度為4.82公里（盾構(gòu)段長3.58公里）。

　　項目批復(fù)總投資估算為504,503.99萬元,，批復(fù)總概算為513,772.71萬元,，建設(shè)單位為深圳市交通運輸局直屬事業(yè)單位深圳市交通公用設(shè)施建設(shè)中心（以下簡稱“建設(shè)中心”）,，資金來源為市政府投資,。經(jīng)公開招標(biāo)，確定工程總承包單位為中鐵隧道集團有限公司（主辦方）與中國中鐵股份有限公司聯(lián)合體,。

　　工程于2017年2月23日開工,。截至審計進點日，西明挖段地基加固旋噴樁完成141根,，主體結(jié)構(gòu)盾構(gòu)始發(fā)段頂板完成2段,，盾構(gòu)始發(fā)洞門鋼環(huán)安裝2塊；盾構(gòu)機刀盤中心塊和4個邊塊已到達(dá)工地,，盾構(gòu)分塊1,、2、3,、9,、10號于2019年4月12日全部運抵深圳大鏟灣碼頭。截至審計現(xiàn)場結(jié)束日,，項目東側(cè)明挖段施工需要拆除的8處建（構(gòu)）筑物仍有6處尚未完成,。

　　截至2019年2月底，工程共計下達(dá)年度投資計劃128,000.00萬元,，累計支付107,967.82萬元,。

　　二、審計評價意見

　　春風(fēng)隧道工程建成后能與現(xiàn)狀春風(fēng)高架共同構(gòu)建羅湖區(qū)南部東西向復(fù)合通道,，緩解現(xiàn)狀春風(fēng)高架段通行能力不足的狀況,，是我市“東進拓展、中軸提升、西部優(yōu)化”交通戰(zhàn)略的重要一環(huán),。跟蹤審計結(jié)果表明,，建設(shè)單位在工程管理、會計核算和財務(wù)管理方面均制定了相應(yīng)的管理制度,。在執(zhí)行基建程序方面,，完成了可行性研究報告批復(fù)、初步設(shè)計概算批復(fù),、水土保持方案行政許可,、環(huán)境影響審查批復(fù)等。為加快工程推進速度,，市交通運輸委以函代證階段性發(fā)放開工許可,。在招投標(biāo)方面，市交通運輸委依職責(zé)自行研究決定采用工程總承包模式公開招標(biāo),，確定了詳勘,、施工圖設(shè)計、材料設(shè)備采購,、施工,、試運行等工作的工程總承包單位。同時建設(shè)單位也依法對初步設(shè)計,、監(jiān)理進行了公開招標(biāo),；工程總承包單位設(shè)置了相應(yīng)的內(nèi)部機構(gòu)，制定了內(nèi)部管理制度規(guī)范工程管理,。在資金籌集和使用方面,，市發(fā)展改革部門按年度下達(dá)投資計劃，采用市財政資金直接支付方式,，建設(shè)資金實際到位情況良好,，支付較及時。

　　三,、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

　?。ㄒ唬┪沂薪煌ㄐ袠I(yè)工程總承包管理制度建設(shè)尚不完善

　　審計發(fā)現(xiàn)，我市多個交通項目已采用工程總承包模式招標(biāo),，擬采用工程總承包模式招標(biāo)的還有多個大型交通項目,，涉及的投資金額超過200億元。

　　而目前我市交通行業(yè)尚無工程總承包相關(guān)管理制度發(fā)布,，建設(shè)中心亦尚未制定專門,、有針對性的內(nèi)部制度和內(nèi)設(shè)架構(gòu)，不利于規(guī)范我市交通行業(yè)的工程總承包招標(biāo),、投標(biāo),、建設(shè)實施,、投資控制、進度控制和質(zhì)量控制等建設(shè)管理工作,，也不利于交通行業(yè)主管部門加強相關(guān)監(jiān)管工作,。

　　（二）工程投資控制存在風(fēng)險

　　1.招標(biāo)控制價存在缺項,。

　　按照工程總承包招標(biāo)范圍,，對比招標(biāo)控制價與批復(fù)的初步設(shè)計概算，可見招標(biāo)控制價存在9個缺項,，金額總計達(dá)15,870.43萬元,。

　　而且，按照招標(biāo)文件中招標(biāo)質(zhì)量要求：交“竣”工驗收的質(zhì)量評定為合格,。承包人應(yīng)按國家級相關(guān)工程獎項的建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)組織實施本項目,，并在竣工驗收后申報國家級相關(guān)工程獎項。招標(biāo)控制價未考慮招標(biāo)質(zhì)量要求因素,。

　　招標(biāo)控制價存在上述缺項,，未能對中標(biāo)單位形成全面的激勵約束機制，對工程的投資控制存在不確定性影響,。

　　2.工程總承包投標(biāo)報價無工程量清單,。

　　經(jīng)深圳市交通運輸委備案的春風(fēng)隧道工程總承包招標(biāo)文件“18投標(biāo)報價18.1”規(guī)定：本工程只需填報投標(biāo)總價。

　　上述行為與市住建局《EPC工程總承包招標(biāo)工作指導(dǎo)規(guī)則（試行）》第四條“EPC工程總承包的計價模式：建議采用總價包干的計價模式,，但地下工程不納入總價包干范圍,，而是采用模擬工程量的單價合同,，按實計量”,，以及第五條第三款“EPC工程總承包定標(biāo)準(zhǔn)備工作。（三）考核投標(biāo)報價是否合理,。主要考核投標(biāo)人是否編制了較為詳細(xì)的估算工程量清單,，估算工程量清單與其深化的設(shè)計方案是否相匹配，投標(biāo)單價是否合理”的規(guī)定不符,，不利于工程投資控制,。

　　3.新增盾構(gòu)機更換刀具費用存在不確定性。

　　審計發(fā)現(xiàn),，市發(fā)展改革委批復(fù)的投資估算未單獨計列盾構(gòu)更換刀具費用,，而市交通運輸委批復(fù)的初步設(shè)計概算單獨計列此項費用16,000萬元。由于招投標(biāo)文件,、工程總承包合同并無詳細(xì)的條款約定是否包含盾構(gòu)機更換刀具,，目前，如何處理該部分費用尚存在不確定性,。

　?。ㄈ┕こ虒嶋H進度滯后

　　審計發(fā)現(xiàn),，目前工程實際進度滯后，其主要原因有：

　　軍用光纜影響,。因濱河大道紅嶺天橋施工危及國防通信線路安全,，部隊通知停止任何施工，從而造成工期延誤,。工程總承包單位已申請工期索賠共計293天,。

　　總承包單位盾構(gòu)機采購及交貨滯后影響。盾構(gòu)機于2019年4月12日全部運抵深圳大鏟灣碼頭,，預(yù)計7月31日盾構(gòu)始發(fā),。對應(yīng)經(jīng)審批的施工組織設(shè)計，實際進度滯后約243天,。

　　征地拆遷影響,。經(jīng)審批的施工組織設(shè)計原計劃于2018年1月23日完成項目東側(cè)明挖段房屋拆遷，但截至審計現(xiàn)場結(jié)束日,，羅湖區(qū)政府仍未完成其中6處的交付,，對應(yīng)實際進度滯后至少約452天，造成東側(cè)管線遷改,、交通疏解工程進展受阻,。

　　（四）工程總承包合同履行不嚴(yán)格

　　1.合同關(guān)于調(diào)差的條款可操作性不強,。

　　工程總承包招標(biāo)文件規(guī)定,，本工程只需填報投標(biāo)總價。故投標(biāo)報價無工程量清單,，不能確定人工,、材料、機械的消耗量,。而工程總承包合同第16.1條約定,，“本項目參與價差調(diào)整的材料僅為人工價格、鋼材,、商品混凝土,、瀝青混凝土的材料價。具體調(diào)差辦法按照深圳市政府或交通,、建設(shè)行政主管部門頒布的最新的材料調(diào)差文件或規(guī)章制度執(zhí)行,。最終因物價波動引起的價格調(diào)整，調(diào)整頻率為每6個月/次,，材料調(diào)差的數(shù)量以發(fā)包人審批確認(rèn)的月度計量的施工數(shù)量為基礎(chǔ)”,。

　　審計發(fā)現(xiàn)，截至審計現(xiàn)場結(jié)束日,，工程總承包單位尚未完成施工圖預(yù)算編制,，目前工程款月進度審批表采用完成對應(yīng)合同單項工程金額的百分比計算,，無法計量人工、材料,、機械的消耗量,，亦無法核實發(fā)包人審批確認(rèn)的月度計量施工數(shù)量的真實性和準(zhǔn)確性，上述調(diào)差條款不具備可操作性,。

　　2.合同承包內(nèi)容重復(fù)發(fā)包,。

　　審計發(fā)現(xiàn)，建設(shè)中心發(fā)包合同清單中,，包含了給水管線遷改設(shè)計合同（合同價31.08萬元）,、給水管線遷改工程施工合同（合同價1,040.64萬元）。而按照合同協(xié)議書附件五“招標(biāo)答疑（002）”問答10：給水工程和排水工程（包括給排水遷改工程）均包含在本次招標(biāo)范圍內(nèi),。上述兩項合同應(yīng)為工程總承包招標(biāo)范圍及合同內(nèi)容,，為重復(fù)發(fā)包。

　?。ㄎ澹┦┕がF(xiàn)場安全生產(chǎn)和環(huán)保管理不到位

　　1.施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)管理還存在不到位的現(xiàn)象,。

　　（1）2019年3月12日,，深圳交通工程施工安全監(jiān)督站對春風(fēng)隧道工程施工現(xiàn)場進行了安全監(jiān)督檢查,，發(fā)現(xiàn)存在違反《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》有關(guān)規(guī)定的行為，要求總承包單位停工整改,。

　　總承包單位按要求整改,，經(jīng)復(fù)查合格，已于2019年3月18日恢復(fù)施工,。

　?。?）審計現(xiàn)場踏勘，發(fā)現(xiàn)施工現(xiàn)場還存在特種作業(yè)人員無證上崗的現(xiàn)象,，現(xiàn)場針對電焊作業(yè),、叉車等特種設(shè)備作業(yè)管理不到位等,。

　　2.施工現(xiàn)場環(huán)保管理不到位,。

　　（1）工程總承包單位對總承包投標(biāo)文件“技術(shù)標(biāo)部分-二招標(biāo)人要求編制的專項施工技術(shù)方案-2.1棄渣運輸專項方案”：2.1.8.2技術(shù)保證措施7,，以及2.1.9.4余泥渣土遺撒防治措施11,，未予嚴(yán)格落實，未能對采用水路運輸?shù)挠嗄嘣寥^程進行監(jiān)控,。

　?。?）東明挖段泥頭車無二牌二證，違反了市住建局關(guān)于泥頭車使用管理的規(guī)定,。

　　四,、審計建議

　?。ㄒ唬┽槍ξ沂薪煌ㄐ袠I(yè)工程總承包管理制度建設(shè)尚不完善的問題，建議市交通運輸局組織進行認(rèn)真研究,，完善相關(guān)制度建設(shè),，規(guī)范交通行業(yè)工程總承包管理。

　?。ǘ┙ㄗh建設(shè)中心加大工程進度控制,，做好各類風(fēng)險的預(yù)判及應(yīng)對，積極協(xié)調(diào)征地拆遷部門和管線權(quán)屬單位,，加快推進項目建設(shè),，確保工程按期完工，發(fā)揮政府投資的經(jīng)濟效益和社會效益,。

　?。ㄈ┰诤笃诙軜?gòu)施工過程中，建議市交通局,、建設(shè)中心,、監(jiān)理單位加強安全監(jiān)測監(jiān)控，嚴(yán)格避免對已建成的建筑物,、鐵路,、軌道交通等造成次生損害。

　　五,、被審計單位的整改情況

　　審計結(jié)束后,，建設(shè)中心采取措施，積極整改,。一是于2019年7月30日印發(fā)了《深圳市交通公用設(shè)施建設(shè)中心EPC項目建設(shè)管理辦法（試行）》,，加強工程總承包管理。二是要求在工程規(guī)模明確,，細(xì)化工程量后再啟動EPC項目招標(biāo)工作,。同時提請法律事務(wù)所出具關(guān)于盾構(gòu)機刀具更換費用的法律意見書，再研究提出工作意見,，報請上級審議,。三是積極完善基建程序。四是加強進度管理,，加大施工投入,，盡量趕回滯后工期。五是完成了施工圖預(yù)算編制工作,，今后將總結(jié)經(jīng)驗,，完善合同條款，增強可操作性,。同時將重復(fù)發(fā)包的合同承包內(nèi)容從工程總承包合同總價中扣除,。六是在市交通運輸局指導(dǎo)下,，加強監(jiān)督監(jiān)管力度，開展施工單位自查自糾,、業(yè)主督促整改,、質(zhì)檢站執(zhí)法檢查，明確工作職責(zé),，確保整改工作部署到位,、責(zé)任到位、落實到位,。

深圳市審計局

2019年11月6日